[심층: 대북제재] 3. 핵동결에 제재 완화…검증 난제에 북한 수용도 불투명

이재명 한국 대통령의 핵동결·제재 완화 구상에 대해, 검증된 핵물질 생산 중단은 제한적 완화의 근거가 될 수 있다는 평가가 나옵니다. 다만 기존 핵전력이 남는 만큼 북한에 돌아갈 이익과 안보 위험, 제재 조정의 법적 요건도 따져야 한다는 지적입니다. 전문가들은 북한이 생산 중단과 현장 사찰을 받아들일 가능성도 낮게 봤습니다.

추가 핵무기 개발 중단과 제재 완화를 맞바꾸려면, 북한이 멈출 활동과 얻을 이익을 함께 따져야 한다는 분석이 나옵니다.

“핵물질 생산 동결, 검증되면 제한적 완화”

게리 세이모어 전 백악관 군축·대량살상무기 조정관은 VOA에 “검증된 핵동결, 즉 무기급 핵분열물질의 추가 생산 중단은 제한적 제재 완화를 정당화할 수 있다고 생각하지만, 북한이 그런 거래를 받아들일 것으로는 보지 않는다”고 밝혔습니다.

[게리 세이모어 / 전 백악관 군축·대량살상무기 조정관] “I think a verified nuclear freeze (i.e. halt to further production of weapons grade fissile material) would justify limited sanctions relief, but I don't believe North Korea would accept such a deal for three reasons.”

북한 핵시설에서는 생산 능력 확대 징후가 이어지고 있습니다. 국제원자력기구(IAEA)가 VOA에 안내한 지난 8월 28일 사무총장 보고서는 영변의 추가 우라늄 농축시설 건설과 강선 농축시설 증축 구역의 가동 징후를 지적했습니다.

반면 풍계리 핵실험장에서는 보고 기간 중 큰 활동 징후가 관측되지 않았으나, 핵실험이 가능한 상태는 유지되고 있다고 밝혔습니다.

“발사·핵실험은 탐지…생산 동결은 원격 검증 어려워”

무엇을 동결하느냐에 따라 검증 방법도 달라집니다.

안킷 판다 카네기국제평화재단 핵정책프로그램 선임연구원은 VOA에 “금지된 미사일의 발사는 우주 기반 적외선 센서로 매우 쉽게 탐지할 수 있다”면서도 “핵분열물질이나 탄두 생산 동결은 원격 검증이 훨씬 어렵다”고 말했습니다.

[안킷 판다 / 카네기국제평화재단 선임연구원] “Obviously, any actual launch of a prohibited missile would be very easily detected from space-based infrared sensors. Any freeze involving fissile material or warhead production would be much more challenging to verify remotely.”

핵실험의 경우 포괄적핵실험금지조약기구(CTBTO) 준비위원회는 VOA에 “국제감시체계(IMS)는 북한이 발표한 여섯 차례 핵실험을 모두 탐지했다”고 밝혔습니다. 2006·2009·2013년과 2016년 두 차례, 2017년 실험입니다.

[CTBTO 준비위원회] “On the first question, the International Monitoring System (IMS) detected all six nuclear test explosions announced by the Democratic People's Republic of Korea, in 2006, 2009, 2013, twice in 2016 and again in 2017.”

준비위원회에 따르면 국제자료센터는 각 실험 후 수 시간 안에 위치·규모·발생 시각을 서명국들에 제공했습니다.

준비위원회는 “지진파·수중음파·초저주파·방사성핵종 감시를 상호 보완적으로 활용한다”며 “당초 TNT 환산 1천 톤 이상의 폭발을 탐지할 것으로 예상했으나, 기술 발전으로 500톤 이상도 식별한다”고 설명했습니다.

[CTBTO 준비위원회] “The IMS uses four complementary technologies: seismic, hydroacoustic, infrasound and radionuclide monitoring. It was expected to detect explosions with a yield of 1000 tonnes of TNT equivalent or more, and in practice, due to technological advancements, it performs better, identifying events with a yield of 500 tonnes and above.”

다만 이런 감시로 북한의 핵물질·무기 생산 지속 여부를 어디까지 확인할 수 있는지 묻자 “소관 밖”이라고 답했습니다.

“위성 감시엔 한계…시설·인력·기록 접근 필요”

생산 확대를 억제하는 데도 해외 물자 차단만으로는 한계가 있다는 분석입니다.

올리 하이노넨 전 IAEA 사무차장은 VOA에 “현재 상황에서 수출 통제만으로는 북한의 무기급 고농축우라늄 생산 확대나 해군용 핵추진 기술 개발을 완전히 막을 수 없다”고 밝혔습니다.

[올리 하이노넨 / 전 IAEA 사무차장] “Under current circumstances, export controls alone cannot entirely prevent North Korea from continuing to expand its production of weapons-grade HEU or from developing nuclear naval applications.”

그는 북한 핵시설이 자체 기술·공학 역량과 북한 내 자재에 상당 부분 의존한다고 설명했습니다. 또 북한이 “재처리시설에서 사용후핵연료의 플루토늄을 추출한 뒤, 공개되지 않은 장소에서 핵무기 부품으로 가공한다”고 밝혔습니다.

[올리 하이노넨 / 전 IAEA 사무차장] “It also operates a reprocessing facility to extract plutonium from spent fuel and subsequently process the plutonium into nuclear weapons components at a location that has not been publicly disclosed.”

아울러 생산 동결을 넘어, 1992년 한반도 비핵화 공동선언을 되살려 한반도의 우라늄 농축·사용후핵연료 재처리 능력을 해체하자고 제안했습니다. 북한이 국제 지원으로 발전용 소형모듈원자로(SMR)를 개발하되 연료는 해외에서 공급받도록 하자는 구상입니다.

이런 해체에는 IAEA의 강력한 검증·감시와 핵무기 분야 전문성이 필요하다고도 밝혔습니다. 북한은 제3국으로의 기술·장비·핵물질 이전 등 핵확산 활동 전반을 신고해야 한다는 설명입니다.

또 “사찰관이 핵프로그램에 참여한 북한 전문가와 관련 원본 문서에 접근하는 것도 필수적”이라며, 해외 협력 상대와 관련 기관에서 확보한 기록도 그 대상이라고 밝혔습니다.

[올리 하이노넨 / 전 IAEA 사무차장] “It would also be essential for inspectors to have access to North Korean experts who have been involved in the nuclear program, as well as to relevant original documentation, including records obtained from foreign counterparts and entities involved in the program.”

하지만 IAEA 사무총장 보고서에 따르면 2009년 4월 이후 북한에는 사찰관이 없고, 핵프로그램 감시는 상업 위성사진과 공개정보로 이뤄지고 있습니다.

보고서는 현장 접근 없이는 시설의 가동 상태·설계·구성과 내부 활동의 성격·목적을 확인할 수 없다고 명시했습니다. 관련국의 정치적 합의와 북한의 요청, IAEA 이사회 승인이 있으면 신속히 복귀할 준비가 돼 있다고 밝혔습니다.

북한이 이런 접근을 허용할지는 감시 기술과 별개의 협상 문제입니다.

에반스 리비어 전 국무부 동아시아·태평양 담당 수석부차관보는 VOA에 “지난 수십 년간 북한과의 주요 핵 협상은 모두 검증·투명성 문제로 결국 전부 또는 일부가 실패했다”고 평가했습니다.

[에반스 리비어 / 전 국무부 동아시아·태평양 담당 수석부차관보] “Every significant negotiation with North Korea over its nuclear ambitions during several decades has ultimately failed -- in whole or in part -- over the twin issues of verification and transparency.”

“동결해도 남는 핵전력…한일 안보 우려”

이 대통령의 구상은 동결 뒤 상호 양보와 신뢰 구축을 거쳐 핵무기를 줄이자는 것입니다. 생산 중단과 기존 핵전력 감축은 별개입니다.

미 정보당국은 올해 연례위협평가에서 북한이 미국을 억제하고 역내 미사일 방어에 대응하며 한국 내 표적을 위협할 핵 탑재 가능 체계에 투자한다고 평가했습니다. 일본 방위성도 지난 8월 자료에서 북한이 노동·스커드ER 미사일 등에 핵탄두를 탑재해 일본을 공격할 능력을 갖췄다고 판단했습니다.

북한 경제 관료 출신 리정호 씨는 제재 완화를 판단할 때 제재를 부른 핵·미사일 위협도 따져야 한다고 지적했습니다.

[리정호 / 전 북한 경제 관료] “만약 대북제재를 해제하자면 대한민국은 그럼 북한의 핵미사일에 안전한가, 그런 위협에 대해 어떻게 대항할 수 있나, 그런 문제란 말입니다.”

미 하원 외교위원회 펠로로 활동하며 ‘북한제재 및 정책강화법’ 초안을 작성한 조슈아 스탠튼 변호사는 VOA에 “제재가 없다면 북한이 한국에 핵패권을 행사하고 이란 등 우방에 핵무기를 확산하며 미군과 일본 본토를 위협하는 데 사실상 제약이 없을 것”이라고 경고했습니다.

[조슈아 스탠튼 / 변호사·전 미 하원 외교위원회 펠로] “Without sanctions, there would be effectively no restraint on Pyongyang from exercising nuclear hegemony over South Korea, proliferating nuclear weapons to Iran and other allies, and from threatening U.S. forces and the Japanese mainland.”

미 국무부는 구체적인 교환 조건 대신 대화와 억제에 관한 기존 입장을 밝혔습니다.

대변인은 검증된 핵동결에 대한 제한적 제재 완화와 관련해 VOA에 “미국은 전제조건 없이 북한과 대화하는 데 열려 있다”고 답했습니다.

[미 국무부 대변인] “The United States remains open to dialogue with North Korea without preconditions.”

기존 핵전력과 한국·일본에 대한 위협에 대해서는 “북한의 공격을 억제하기 위해 한국·일본과 긴밀한 협의를 계속하고 있다”고 밝혔습니다.

[미 국무부 대변인] “We continue to consult closely with the Republic of Korea and Japan to deter DPRK aggression.”

“핵동결 검증돼도 제재 완화엔 별도 요건”

동결이 검증돼도 어떤 제재를 무슨 권한으로 조정할지는 따로 정해야 합니다. 미국법은 유예·면제·종료에 서로 다른 요건을 둡니다.

스탠튼 변호사가 제시한 ‘북한제재 및 정책강화법’ 401조에 따르면 대통령이 금융 투명성과 유엔 안보리 결의 준수 검증, 정치범수용소 생활 조건 개선 등 6개 분야에서 북한의 진전을 의회 관련 위원회에 인증하면 적용 대상 제재를 최대 1년간 유예할 수 있습니다. 직전 1년간의 요건 준수를 추가 인증하면 180일씩 연장할 수 있습니다.

402조의 종료에는 401조 요건 충족에 더해 대량살상무기·운반체계 프로그램의 완전하고 검증 가능하며 불가역적인 해체, 모든 정치범 석방, 평화적 정치활동 검열 중단 등을 향한 중대한 진전이 필요합니다. 핵활동 동결만으로 충족되는 요건은 아닙니다.

다만 208조에 따라 대통령은 면제의 국가안보상 중요성이나 중요한 법집행 목적 등을 의회 관련 위원회에 서면으로 밝히고, 명시된 제재를 건별로 30일~1년간 적용 면제할 수 있습니다. 제한적 완화와 제재 종료는 다른 절차입니다.

미국 독자 제재와 유엔 제재는 조정 절차도 다릅니다. 안보리 결의 2397호는 북한의 결의 이행에 따라 제재를 수정·정지·해제할 여지를 두고 있습니다.

스위스 경제사무국(SECO)은 VOA에 북한 관련 유엔 제재를 이행한다며 “스위스는 이런 조치를 이행해 유엔 회원국의 의무를 준수한다”고 밝혔습니다.

[스위스 경제사무국] “By implementing these measures, Switzerland complies with its obligations as a UN member state.”

유럽연합(EU)은 유엔 제재를 EU법에 반영하고 독자 제재도 부과한다고 밝혔습니다. 핵·미사일 관련 지정 외에 인권 침해와 사이버 공격, 우크라이나의 주권·영토 보전을 위협하는 행위에도 별도 제재를 적용한다는 설명입니다.

EU 대변인은 제재 조정 조건에 관한 VOA 질의에 “여러 유엔 안보리 결의에 따라 북한이 대량살상무기와 탄도미사일, 기존 핵프로그램을 포괄적이고 검증 가능하며 불가역적으로 포기하도록 한다는 목표를 유지하고 있다”고 밝혔습니다.

[EU 대변인] “The EU remains committed to the objective of the DPRK abandoning its weapons of mass destruction, ballistic missiles and existing nuclear programmes in a comprehensive, verifiable and irreversible manner as required under multiple UN Security Council resolutions.”

캐나다 외교부도 독자·유엔 제재를 이행한다며 “비핵화를 추구하고 충돌 위험을 줄이려는 각국의 대북 관여를 지지한다”고 밝혔습니다.

[캐나다 외교부] “Canada is supportive of countries engaging with the DPRK to pursue denuclearization and reduce the risk of conflict.”

“자금 통로 넓어지면…무기 개발·확산 우려”

북한이 얻을 경제적 이익은 무역·금융 제약을 어디까지 낮추느냐에 따라 달라집니다. 국제 금융망 접근에는 대북제재와 자금세탁방지 규제가 함께 적용됩니다.

미 재무부 금융범죄단속반(FinCEN)은 2016년 북한을 ‘주요 자금세탁 우려 대상’으로 판단해, 미국 금융기관이 북한 은행을 위한 환거래계좌를 개설·유지하지 못하도록 규정했습니다. 외국 은행 계좌를 통한 미국 금융망 우회 접근도 차단하도록 했습니다.

국제자금세탁방지기구(FATF)는 지난 6월 공개 성명에서 북한의 자금세탁·테러자금 방지 체계의 중대한 결함과 대량살상무기 확산 관련 불법 활동의 위험을 지적했습니다.

FATF의 ‘권고 7’은 각국이 대량살상무기 확산과 그 자금조달을 막기 위한 유엔 안보리 결의에 따라 표적 금융제재를 이행하도록 요구합니다.

리정호 씨는 북한 지도부가 핵·미사일 개발에 집중한다며, 제재 완화로 늘어날 자금이 무기 역량 강화에 쓰일 것을 우려했습니다.

[리정호 / 전 북한 경제 관료] “대북제재가 풀리면 우선 북한의 자금 흐름이 원활해진단 말이에요.”

브루스 벡톨 앤젤로주립대 교수도 VOA에 “무역·국제금융 제재 완화는 불량국가와 테러단체에 대한 무기 확산 등 북한의 불법 활동 능력을 강화할 뿐”이라고 지적했습니다.

[브루스 벡톨 / 앤젤로주립대 교수] “Easing sanctions on trade and international finance will only enhance North Korea's ability to engage in illicit and illegal activity - including weapons proliferation to rogue states and terrorist groups, which enhances instability and violence in key regions such as the Middle East and Russia-Ukraine.”

“핵전력 확대·러시아 동맹…동결 수용에 회의적”

북한이 핵물질 생산 중단과 검증을 받아들일 만큼 제재 완화를 원하는지도 관건입니다.

세이모어 전 조정관은 북한이 미국·한국의 선제공격을 견디고 보복할 ‘확실한 2차 타격 능력’을 갖추려 추가 핵무기를 생산할 계획이라고 분석했습니다.

의심 핵시설 사찰 등 강도 높은 검증도 거부할 것으로 봤습니다. 또 “러시아와의 새로운 동맹 때문에 북한에 제재 완화가 덜 중요해졌다”고 평가했습니다.

[게리 세이모어 / 전 백악관 군축·대량살상무기 조정관] “First, North Korea plans to produce additional nuclear weapons as it seeks to acquire an assured second strike capability - nuclear forces that can survive a preemptive strike by the U.S. and ROK. Second, North Korea will not accept the intrusive inspection and verification measures required to verify a nuclear freeze, such as inspection of suspect nuclear facilities. Third, sanctions relief is less important to North Korea because of its new alliance with Russia.”

판다 선임연구원은 과거 북한이 동결에 더 열려 있다고 보고 이를 지지했지만, 지금은 대북 관계의 성격부터 바꿔 합의가 가능한 전략적 여지를 만들어야 한다고 봤습니다.

그는 “앞으로 몇 년간은 제재 완화를 대가로 하더라도 김정은이 무기 개발이나 생산을 제한하는 어떤 합의도 받아들이지 않을 것으로 본다”고 말했습니다.

[안킷 판다 / 카네기국제평화재단 선임연구원] “I think any agreement in the next few years that will restrict weapons development or production—even for sanctions relief—will be unacceptable to Kim.”

“검증 전 양보…협상 지렛대 잃을 우려”

제재 유예·면제에 기한과 연장 절차가 있어도, 북한이 이익부터 얻고 검증을 거부할 수 있다는 우려는 남습니다.

벡톨 교수는 과거 협상을 근거로 북한이 “양보를 최대한 얻은 뒤 검증이 문제가 되는 순간 합의에서 떠날 것”이라고 전망했습니다.

[브루스 벡톨 / 앤젤로주립대 교수] “Thus, if this path were to be pursued, it should be obvious due to past precedent, that the inevitable end state will be that North Korea gains all of the concessions it can and then walks away from the deal as soon as verification becomes an issue (which it always does).”

북한이 검증을 거부할 경우, 제재 복원으로 북한이 이미 얻은 이익을 상쇄하고 협상 지렛대를 되살릴 수 있을지도 쟁점입니다.

리비어 전 수석부차관보는 이 대통령의 구상이 “우리가 가진 지렛대를 사실상 포기”하고, 진전이 있는 것처럼 믿게 하려는 북한의 거짓 약속만 다시 얻는 협상으로 이어질 수 있다고 우려했습니다.

[에반스 리비어 / 전 국무부 동아시아·태평양 담당 수석부차관보] “So, the current proposal put on the table by President Lee would effectively give up the leverage that we have in return for a negotiation that, in my view, would lead nowhere, except perhaps to elicit yet another set of false promises and deceitful commitments from North Korea intended to convince us that we are making progress.”

그는 “우리가 제시할 수 있고 평양도 받아들일 대가로, 북한의 핵무기 추구에 의미 있고 검증 가능하며 신뢰할 수 있는 변화를 이끌 수 있느냐”가 핵심이라고 강조했습니다.

[에반스 리비어 / 전 국무부 동아시아·태평양 담당 수석부차관보] “whether there is a price that we can offer, and a price that Pyongyang would accept, to bring about a meaningful, verifiable, and credible change to the regime's all-consuming pursuit of nuclear weapons.”

리비어 전 수석부차관보는 수십 년의 대북 협상 기록이 주는 답은 단호한 “노(No)”라고 말했습니다.

VOA 뉴스