기자) 의회 내 권력 균형의 변화는 미국의 대북 정책이나 한반도 정책에 어느 정도나 변화를 가져오나요? 아니면 어느 당이 다수당을 차지하든 변함없이 유지되는 부분이 더 큰가요?
윤 전 대사) 어제(3일) 우리는 민주당의 결정적인 승리를 목격했습니다. 상원과 하원에서의 그들의 의석 확보는 이제 민주당이 양원에서 모두 다수당이 된다는 것을 의미합니다. 그리고 그것은 워싱턴 정가의 국정 운영 권력 구조에 심각한 영향을 미칩니다. 그런데 저는 대내 정책과 대비하여 대외 정책에 미치는 영향은 조금 다르다고 말씀드리고 싶습니다.
대내 정책에 있어서는, 저는 여기서 실제로 두 가지 일이 일어나고 있다고 생각합니다. 중간선거를 넘어서서, 우리는 또한 대통령 2기 임기의 마지막 2년을 보고 있습니다. 따라서 현직 대통령인 트럼프 대통령은 다시 출마하지 않을 것입니다. 그래서 이제 초점은 누가 차기 대통령이 될 것인가에 맞춰져 있습니다. 그러므로 백악관의 현직 대통령은 중간선거 결과 때문만이 아니라 미국의 자연스러운 정치적 순환 주기 때문에 영향력과 권위를 실제로 상실합니다. 그리고 이것은 이전에도 여러 번 일어났습니다. 가장 먼저 떠오르는 것은 2006년입니다. 조지 부시 행정부의 마지막 2년을 앞두고, 공화당이 역시 하원과 상원을 모두 잃었죠. 그리고 당시 부시 대통령은 중간선거 다음 날 도널드 럼즈펠드 국방장관을 해임함으로써 즉각 대응했다고 생각합니다. 무슨 일이 일어날지는 누가 알겠습니까. 하지만 헌법적으로나 관행상으로 대외 정책은 그다지 많은 영향을 받지 않았습니다. 오히려 저는 국내적 권한이 쇠퇴함에 따라 임기 마지막 2년의 대통령들은 자신들이 권한과 권력을 가진 대외 정책에 더 집중하기를 원해왔다고 말씀드리고 싶습니다. 예를 들어, 버락 오바마 대통령 임기 마지막 2년 동안 본질적으로 미국이 파리기후협정에 가입하도록 했습니다. 미국은 또한 이란과의 핵 합의(JCPOA∙포괄적 공동행동계획)를 완료했고, 미국은 쿠바와의 외교 관계도 정상화했습니다.
마찬가지로 클린턴 행정부의 마지막 2년 동안, 1998년에서 2000년에 이르는 기간, 클린턴 대통령은 캠프 데이비드 협정으로 이어지는 중동 평화 회담에 많은 강조를 두었습니다. 그리고 물론 (매들린) 올브라이트 (국무) 장관이 평양에 갔던 것이 바로 그 시기 1999년이었습니다. 올브라이트 장관은 빌 클린턴 대통령의 방북을 성사시키기를 정말로 원했지만, 그 일에 있어서는 정말로 시간이 모자랐습니다. 왜였을까요? 계속해서 이어졌던 플로리다 선거 때문이었고, 결국 빌 클린턴이 대통령으로서 평양을 방문할 시간이 없었습니다. 그래서 저는 헌법과 과거 대통령의 관행에 기반해 볼 때, 대통령들은 마지막 몇 년 동안 대외 문제에 대한 권한을 잃지 않으며, 오히려 더 적극적이 된다고 말씀드리고 싶습니다.
기자) 그렇다면 대북 정책이나 한반도 정책에서, 만약 백악관이 계속 주도권을 쥔다면 의회는 예산 배정과 입법을 통해 어디에 지침을 마련하거나 견제를 둘 수 있나요?
윤 전 대사) 북한 문제는 행정부에 의해 매우 크게 지배되는 사안입니다. 언급하셨듯이, 의회가 할 수 있는 일은 예산, 특히 미국의 대북 지원을 둘러싸고 문제를 제기하는 것 외에는 많지 않습니다.
제네바 기본합의(Agreed Framework) 기간 동안 의회는 미국의 중유(HFO) 제공을 보류함으로써 이 방정식에 상당히 개입했습니다. 하지만 지금 당장은 북한에 대한 미국의 지원이 없습니다. 따라서 그 지렛대는 사라졌습니다. 그래서 저는 의회가 대북 정책에 영향을 미치기 위해 할 수 있는 일은 극히 적다고 말씀드리고 싶습니다. 대북 정책은 정말로 행정부의 영역 안에 있습니다.
기자) 그렇다면 차기 의회의 양원 소관 상임위원회들이 대북 정책이나 한반도 정책에 대해 어떤 접근 방식을 취할 것으로 예상하시나요? 군사적 억제력 강화에 초점을 맞출까요, 아니면 외교적 관여의 여지를 남겨둘까요?
윤 전 대사) 의회는 이제 이 모든 사안에 대해 훨씬 더 중도적인 입장, 더 전통적인 중도적 입장으로 이동할 것입니다. 그렇다면 북한에 대해 그것이 무엇을 의미하는지 물어야 합니다. 저는 그것이 그다지 많은 것을 의미한다고 생각하지 않습니다. 한 가지 두드러지는 사안은 김정은과 또 다른 정상회담을 하고 싶어 하는 트럼프 대통령의 바람입니다. 우리 모두 그것에 관해 알고 있고 트럼프 대통령은 김정은을 다시 만나고 싶다고 여러 번 말했습니다. 하지만 현재까지 그것은 일어나지 않았습니다. 그것은 트럼프 대통령 측이 꺼려서 때문이 아니라 김정은 측의 열의 부족 때문에 일어나지 않았습니다. 이제 김정은이 왜 관심이 없는지에 대해 여러 가지 이유를 살펴볼 수 있겠지만, 저는 이번 선거든 그 어떤 것이든 그 방정식을 바꾸지 않는다고 생각합니다. 모든 면에서 북한은 트럼프 1기 행정부 때보다 더 잘, 훨씬 더 잘 지내고 있습니다. 북한은 트럼프 1기에서 트럼프 대통령과 세 차례 만난 것으로부터 거의 아무것도 얻지 못했습니다. 그리고 이제 그들은 우크라이나로 군대를 파병했고, 러시아와의 관계는 실질적으로 개선되었으며, 중국과의 관계도 마찬가지입니다. 따라서 전략적으로 그들은 미국 대통령을 다시 만나는 데서 아무런 이득도 보지 못합니다. 물론 그것은 바뀔 수 있습니다. 그들은 또 다른 회담을 가질 수 있습니다. 하지만 저는 정말로 그 점에 있어서 의회가 할 수 있는 역할은 없다고 봅니다. 그렇다면 그들이 어떠한 지침을 줄 수 있을까요? 네, 줄 수는 있습니다. 하지만 행정부 측이 그것을 좋아하지 않는다면 아무런 대가를 치르지 않고 완전히 무시할 수 있습니다. 그래서 저는 그것 역시 매우 제한적이라고 생각합니다.
기자) 미한 동맹으로 넘어가 보면, 미국 의회는 전통적으로 국방수권법(NDAA)을 통해 주한미군의 안정적인 병력 수준을 유지해 왔습니다. 앞으로 의회가 주한미군 주둔과 방위비 분담을 둘러싼 논의를 어떻게 다룰 것으로 예상하시나요?
윤 전 대사) 미국 의회는 한국의 안보, 상호방위조약, 동맹 사안에 대한 접근 방식에 있어 항상 초당적이었습니다. 미국 의회는 확장억제에 대한 확고한 공약, 병력 수준에 대한 확고한 공약, 그리고 동맹을 둘러싼 본질적으로 모든 핵심 사안들에 대한 확고한 공약을 언제나 보여주었습니다. 이제 그것은 2만8천500명 수준인 병력 수준도 포함합니다. 현재 행정부가 그러한 병력 수준을 변경하려는 심각한 시도는 없다고 생각합니다. 그러나 분명히 국방 세출법안과 기타 예산 법안들을 통해 의회는 어떠한 병력 수준의 변경도 의회와 협의되어야 한다고 주장할 수 있습니다. 그래서 그들은 제가 가드레일(guardrail∙안전장치)이라고 부를 만한 것들을 설정할 수 있습니다.
일반적으로 동맹과 관련해서는 실질적으로 두 가지 넓은 사안이 있습니다. 첫 번째는 제가 언급했던 핵심 사안들로, 모든 핵심 가치를 준수하며 초당적인 접근을 하겠다는 행정부와 의회 양측의 약속이 존재하는 부분입니다. 그리고는 일상적인 협상들이 있습니다. 현재 예를 들어 전시작전통제권 전환 등을 둘러싸고 많은 소음이 있습니다. 그것에 무슨 일이 일어날 것인가? 현재 원자력 잠수함과 관련하여 작년에 이(재명) 대통령과 트럼프 대통령 사이에 맺어진 공약이나 합의에 대해서도 유사한 공방이 벌어지는 사안이 있습니다. 그것들은 새로운 이니셔티브들입니다. 분명히 그것들은 아직 해결되지 않았고 계속 진행될 동맹 사안들의 일부입니다. 이러한 이니셔티브 중 일부는 한쪽 또는 다른 쪽의 추진력 부족으로 인해 향후 2년 동안 별다른 진전이 없도록 보류될 수도 있다고 생각합니다. 왜냐하면 정치적, 전반적인 정치적 분위기와 환경이 새로운 이니셔티브에 매우 중요하기 때문입니다. 따라서 핵심 동맹 사안들은 영향을 받지 않겠지만, 새로운 것을 추진하기에는 어려움이 따를 수도 있다고 봅니다.
기자) 그렇다면 차기 의회가 미국의 핵우산을 강화하고 한국 대중에게 확장억제 공약이 확고하게 유지되고 있음을 보여주는 데 어떤 역할을 할 수 있을까요?
윤 전 대사) 글쎄요, 저는 그것이 재확인의 문제, 의회 위원회 청문회의 문제라고 생각합니다. 그리고 현재로서는 행정부나 의회에 의해 확장억제가 약화되는 일은 보이지 않습니다. 따라서 제 관점에서는 그것은 정말로 문제가 되지 않는 사안입니다. 그래서 과거의 관행대로 우리는 모든 고위급 회담에서 확장억제가 유지되고 있음을 계속해서 재확인하고 있으며, 그것에 대해서는 별다른 의문이 없다고 생각합니다.
기자) 최근 몇 년간 한미일 3국 간 협력은 크게 심화되었습니다. 새로운 의회가 이 3자 파트너십이 꾸준히 지속되도록 초당적 지지를 제공할 것으로 예상하시나요?
윤 전 대사) 물론입니다. 제가 어느 쪽이든 상원의원이나 하원의원들과 대화할 때마다 그들은 3자 협의의 중요성과 3자 협력의 중요성을 강조했습니다. 하지만 특히 한일 관계의 중요성을 강조했습니다. 지난 10년 정도에 걸친 한일 관계의 개선은 미국에게 기념비적인 성과라고 생각합니다. 그리고 물론 트럼프 행정부 또한 그것을 성사시키는 데 집중해 왔습니다. 따라서 이것은 매우 중요한 진전이며, 중간선거에 의해 어떠한 방식으로도 영향을 받지 않을 것이 확실합니다. 그리고 저는 이것이 향후 수년 동안 계속될 것으로 예상합니다.
기자) 미국과 한국 간의 통상 관계를 살펴보면, 한국의 주요 대기업들은 미국의 반도체와 배터리 제조 시설에 수백억 달러를 투자해 왔고, 미국 내에 많은 일자리를 창출하고 있습니다. 차기 의회는 국내 산업 보호와 동맹국의 투자 유치 사이에서 어떻게 균형을 맞출까요?
윤 전 대사) 실질적인 핵심 투자, 한국인들이 미국에 한 가장 큰 투자는 3개 부문을 중심으로 이루어졌습니다. 하나는 언급하신 반도체입니다. 다른 하나는 배터리, 특히 에너지 관련 배터리와 전기차 관련 배터리입니다. 그리고 커지게 될 세 번째 부문은 조선업입니다. 이들은 정말로 투자가 필요한 부문들이며 미국의 투자 부족으로 인해 어려움을 겪어온 부문들입니다. 따라서 저는 실제로 어떤 것도 바뀔 것이라고 기대하지 않습니다. 제 생각에 모든 주, 모든 하원의원, 모든 상원의원은 특히 한국으로부터의 투자를 찾고 있습니다. 따라서 그것은 크게 변하지 않을 것입니다. 제 생각에는 오히려 한국 내에서 한국인들이 '국내 투자도 좀 하는 게 어떠냐'고 묻고 있는 것이 더 문제라고 봅니다. 따라서 굳이 따지자면 그것은 한국 대중이 다루어야 할 문제입니다.
한국 기업들이 미국에 투자하는 데는 실질적으로 중국 시장에 대한 실망이라는 하나의 큰 이유가 있습니다. 약 10년 또는 15년 전까지만 해도 중국은 한국과 한국 상품, 한국 기술에 가장 큰 시장이 될 것으로 보였습니다. 하지만 그 경험은 좋지 못했습니다. 지식재산권 침해가 있었습니다. 한국 기업들은 중국 파트너를 받아들이도록 강요받았습니다. 그리고 물론 중국의 기술은 전기차, 반도체 등 모든 분야에서 상당히 발전했습니다. 따라서 이제 그곳은 한국인들이 생산적으로 투자할 수 있는 장소가 아닙니다. 이것이 그들이 시장 접근성 등의 이유로 미국으로 눈을 돌린 이유이기도 합니다. 그래서 저는 그것이 바뀔 것이라고 크게 기대하지 않습니다. 그리고 다시 말씀드리지만, 의회는 투자를 전폭적으로 지지합니다. 모두가 우호적인 국가로부터의 외국인 투자를 좋아합니다.
기자) 관세는 어떤가요? 트럼프 대통령은 더 높은 관세를 강하게 밀어붙여 왔습니다. 이 분야에서 어떤 변화가 있을 것으로 보시나요?
윤 전 대사) 물론 헌법은 관세와 모든 무역 문제에 관한 권한을 대통령에게 부여하고 있습니다. 그리고 저는 관세가 쟁점이 될 것으로 예상합니다. 민주당이 이끄는 의회가 조사하고 청문회를 열며 감독에 대한 실사를 수행하면서 관세가 쟁점이 될 것으로 예상합니다. 왜냐하면 관세는 미국인들이 비용이 상승하고 인플레이션이 올랐다고 믿는 한 가지 이유이기 때문입니다. 그래서 그것은 국내 물가 부담 문제의 일부가 되었습니다. 현재 대통령은 대법원 판결을 통해 관세에 접근하는 방식을 바꾸었습니다. 이제 그는 법령에 있는 기존 권한을 가지고 그것에 더 접근하고 있습니다.
그것이 실질적으로 바뀔 것이라고 생각하느냐고요? 글쎄요, 만약 그것이 바뀌려면 새로운 입법이 있어야 한다고 생각합니다. 그리고 그 새로운 입법은 십중팔구 대통령에 의해 거부권이 행사될 것입니다. 따라서 저는 행정부가 주도하는 협상을 통한 방식을 제외하고는 현재의 관세 구조가 크게 변할 것으로 보지 않습니다. 미국 무역대표부(USTR)이든 상무부든 그들이 그것을 바꾸고 협상에 도달해야 할 것입니다. 따라서 청문회를 둘러싼 약간의 소음을 제외하고는 관세에 대한 전반적인 접근 방식이 바뀔 것으로 기대하지 않습니다.
기자) 마지막으로 선거 결과를 종합해 볼 때, 민주당 주도 의회 하에서 미한 동맹의 전반적인 향후 방향과 관련해 우리가 주목해야 할 핵심 사안은 무엇일까요?
윤 전 대사) 핵심 특징은 정말로 이번 선거가 미국의 전반적인 대외 문제 접근 방식에 무엇을 의미하는가 하는 점입니다. 국내에서의 경제적 민족주의를 강조하는 '미국 우선주의' 대외 정책 원칙, 국내에서의 일방주의가 끝났다는 것을 의미할까요? 그것의 진정한 대가는 주로 유엔, 세계무역기구(WTO), 국제사법재판소(ICJ) 등과 같은 곳에서의 다자 외교에 영향을 미쳤다는 점입니다. 그것은 또한 이차적으로 북대서양조약기구(NATO∙나토)와 한국과의 동맹 관계에도 영향을 미쳤습니다. 그리고 '미국 우선주의' 정책이 대표하는 경제적 민족주의는 미국이 한국, NATO, 일본 등을 방어하는 데 있어 불공정한 부담을 지고 있다는 관점에서 무엇을 의미할까요? 그리고 그것이 불공정하다면 어떻게 보상되어야 할까요? 따라서 제 마음속의 질문은, 이것이 특히 동맹이라는 전통적 가치에 의문을 제기하는 것이 트럼프 대통령 임기가 끝나면 원상 복구될 일시적인 것인가? 아니면 영구적인 것이 되는가 하는 점입니다. 그리고 우리는 아직 그것을 알지 못합니다. 저는 중간선거가 대외 문제에 대한 미국의 이러한 일반적인 접근 방식에 대해 많은 것을 말해준다고 생각하지는 않습니다.
미국 국무부 대북정책특별대표를 지낸 조셉 윤 전 대사로부터 이번 중간선거 결과가 미국 대외정책에 미치는 의미를 들어봤습니다. 인터뷰에 김영교 기자였습니다.
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