전시작전통제권(전작권) 전환 논의는 미래 한미연합사의 지휘구조 개편을 넘어섭니다. 북한의 핵·미사일 고도화와 러시아와의 군사협력 확대 속에, 전환 이후 미한동맹이 억제와 미군 증원, 확장억제를 어떻게 조율할지가 핵심 쟁점으로 떠오르고 있습니다.
한국 정부는 전작권 전환 이후에도 미국의 확장억제와 필수 전력을 계속 제공받아 연합방위태세를 유지하겠다는 입장입니다. 그러나 워싱턴의 전직 군 관계자들과 안보 전문가들은 전환의 시점과 방식이 북한 위협의 변화, 미군 증원 체계, 미국 핵전력 운용, 재래식·핵 통합계획과 맞물려 검토돼야 한다고 지적합니다.
한국군 주도 미래연합사가 출범하더라도 미국의 핵 사용 결정권과 전략자산 운용, 미군 증원, 유엔군사령부와 주한미군사령부의 역할은 별도 체계와 권한에 따라 작동하기 때문입니다. 따라서 전작권 전환은 한국군 장성의 지휘 여부를 넘어, 위기와 전쟁 상황에서 미한 양국의 재래식·핵 대응과 증원 체계가 얼마나 통합적으로 움직일 수 있느냐의 문제라는 설명입니다.
북핵 고도화와 달라진 전환 조건
전문가들은 전작권 전환 조건을 평가할 때 가장 달라진 요소로 북한의 위협 환경을 꼽습니다. 핵무기와 탄도미사일, 재래식 전력과 사이버 역량이 결합한 데다, 러시아와의 군사협력은 북한의 전장 경험과 무기체계 개선으로 이어질 수 있다는 지적입니다.
한반도 안보 전문가인 브루스 베넷 박사는 VOA와의 통화에서 북한 핵전력의 규모 자체가 과거 전작권 전환 조건이 설정됐을 때와 다른 수준으로 커질 수 있다고 우려했습니다. 그는 북한의 신규 핵시설들을 보면 김정은이 “50개나 100개의 핵무기”가 아니라 “300개에서 500개의 핵무기”를 목표로 하는 것으로 보인다고 말했습니다.
[브루스 베넷 / 한반도 안보 전문가]
“These new facilities, coming online, tell me that Kim is not shooting for 50 or 100 nuclear weapons, he's shooting for 300 to 500 nuclear weapons…”
베넷 박사는 이런 변화가 미한 억제 전략에도 중대한 부담을 준다고 지적했습니다. 북한의 핵무기가 늘어날수록 전면전 억제뿐 아니라, 제한적 핵 사용이나 핵 위협을 통한 강압 시나리오까지 대비해야 하기 때문입니다.
그는 북한이 포항 동쪽 해상 상공에서 핵탄두를 폭발시켜 전자기펄스(EMP) 피해를 일으키고 항공기나 선박 기동을 방해하는 상황을 예로 들었습니다. 이 경우 미국과 한국은 이를 어떤 수준의 핵 공격으로 규정하고 어떻게 대응할지 어려운 판단에 직면할 수 있다는 설명입니다.
베넷 박사는 “지금 우리가 직면한 가장 큰 문제 중 하나는 미한 억제 교리가 커지는 북한 핵무기 위협에 적응하지 못하고 있다는 점”이라고 말했습니다.
[브루스 베넷 / 한반도 안보 전문가]
“I think one of the biggest problems we face right now is a failure of the US-ROK deterrence doctrine to adapt to the growing North Korean nuclear weapon threat.”
브루스 벡톨 앤젤로주립대 교수도 북한의 탄도미사일 능력 변화를 전작권 전환 논의의 변수로 꼽았습니다. 특히 북한이 러시아에 판매한 KN-23 단거리 탄도미사일이 우크라이나 전쟁에서 실제 사용됐다며, 북한이 이제는 “특정 건물을 타격할 수 있는 미사일 체계”를 갖추게 됐다고 지적했습니다.
[브루스 벡톨 / 앤젤로주립대 교수]
“North Korea has sold over 300 KN-23s to Russia that have been used in combat… Now you have a missile system that can hit buildings…”
벡톨 교수는 이에 대응하기 위해 한국이 탄도미사일 방어 역량을 크게 강화하고, 미국 주도 탄도미사일방어(BMD) 체계에 더 깊이 참여해야 한다고 주장했습니다.
[브루스 벡톨 / 앤젤로주립대 교수]
“South Korea really needs to do two things: they need to seriously upgrade their ballistic missile defense, and they need to join the US-led BMD system…”
북한 핵 위협은 전작권 전환에 대한 과거 미군 지휘관들의 평가에도 영향을 미쳤습니다. 버웰 벨 전 주한미군사령관은 한때 전작권 전환을 지지했지만, 2013년 4월 VOA에 보낸 공개서한을 통해 북한 핵 위협 증대를 이유로 전환 중단 입장으로 선회한 바 있습니다. 전작권 논의는 오래전부터 단순한 지휘권 조정이 아니라 북한 위협과 연합방위 준비태세를 함께 따지는 문제였음을 보여줍니다.
핵 결정권은 그대로…조율은 더 복잡해져
북한 핵 능력의 증강은 전작권 전환을 단순한 재래식 지휘구조 문제로 보기 어렵게 만듭니다. 다만 전문가들은 전환이 이뤄지더라도 미국 핵전력의 사용 결정권 자체가 한국으로 넘어가는 것은 아니라는 점을 상기시켰습니다.
데이비드 맥스웰 아시아태평양전략센터 부대표는 VOA와의 전화 통화에서 미국은 핵무기 사용에 대한 “책임과 결정권을 결코 양도하지 않을 것”이라며, “확장억제는 오직 미국에서만 나올 수 있다”고 말했습니다.
[데이비드 맥스웰 / 아시아태평양전략센터 부대표]
“The US will never cede responsibility and decision making for the use of nuclear weapons. Extended deterrence can only come from the United States.”
전작권 전환이 한국이 구상하는 방식으로 이뤄지더라도 한국이 미국 핵전력을 통제하거나 북한에 핵무기 사용을 결정할 권한을 갖는 것은 아니라는 설명입니다.
브루스 벡톨 앤젤로주립대 교수도 동맹국들이 미국에 조언하고 협의할 수는 있지만 핵 사용 결정은 미국 대통령이 내린다고 말했습니다. 따라서 전작권 전환이 미국의 핵무기 통제권이나 핵억제 제공 구조를 바꾸지는 않는다고 덧붙였습니다.
[브루스 벡톨 / 앤젤로주립대 교수]
“They advise, but they do not make the decision. Who makes that decision? The President of the United States… The control of nuclear weapons is still going to be completely in the hands of the United States. The nuclear deterrence is still going to be in the hands of the United States, because the United States has nuclear weapons, South Korea does not.”
이 때문에 전문가들은 전작권 전환 이후에도 핵협의그룹(NCG)과 재래식·핵 통합, 공동 계획이 중요하다고 지적합니다. 핵 사용 결정권은 미국에 남아 있더라도, 한국군 주도 미래연합사와 미국의 핵계획, 한국의 재래식 대응, 핵협의 구조가 얼마나 긴밀히 연결되느냐가 억제의 신뢰성을 좌우할 수 있다는 설명입니다.
맥스웰 부대표는 북한이 남한을 공격할 경우 핵무기를 사용할 것으로 가정하고 계획해야 한다며, 미국 핵무기와 정밀타격, 한국의 킬체인, 선제타격 능력, 북한 지휘통제체계를 겨냥한 사이버 역량이 모두 양국 간에 “통합되고 동기화돼야 한다”고 강조했습니다.
[데이비드 맥스웰 / 아시아태평양전략센터 부대표]
“We should assume and plan for that attack to include the use of nuclear weapons… all of this must be integrated and synchronized between both countries…”
미 전략사령부와 미래연합사의 연결
베넷 박사는 한국군 장성이 한반도 지휘를 맡는 구조가 될 경우, 그 지휘관이 미국의 핵계획에 얼마나 접근하고 조율할 수 있는지가 중요한 문제가 된다고 지적했습니다. 북한의 핵 사용 가능성을 다루려면 현장 지휘부와 미국 핵전력을 관할하는 미 전략사령부 간의 연결이 긴밀해야 한다는 것입니다.
[브루스 베넷 / 한반도 안보 전문가]
“If the commander in Korea is a Korean, how much has he been briefed on US nuclear weapon planning? You don't just wake up some morning and see an attack occurring and say… go launch a nuclear weapon at Yongbyon.”
베넷 박사는 미국의 핵계획은 현재 네브래스카주 오마하의 미 전략사령부(STRATCOM)가 담당한다며, 한반도 현장 지휘부와 전략사령부 사이의 조율이 필요하다고 말했습니다. 핵계획이 현장 사령부와 분리된 구조적 한계를 짚은 것입니다.
[브루스 베넷 / 한반도 안보 전문가]
“The US doesn't have unity of command because the nuclear planning is done in Omaha…”
한국이 전략사령부를 창설한 것도 이 문제와 연결됩니다. 베넷 박사는 북한 핵 사용 상황에서 한국 전략사령부와 미국 전략사령부가 어떤 조율 체계를 갖고 있는지 검토해야 한다고 말했습니다.
이는 전작권 전환 논의가 미래연합사 지휘관의 국적 문제를 넘어, 미국 핵계획과 한국 재래식 대응, 양국 전략사령부 간 조율 문제와도 맞물릴 수 있음을 시사합니다. 북한이 제한적 핵 사용이나 핵 위협으로 동맹의 대응 의지를 시험할 경우, 이런 연결성이 중요한 억제 요소가 된다는 설명입니다.
미군 증원, 전환 이후의 또 다른 시험
전작권 전환 이후에도 한반도 유사시 미 본토와 역내 기지에서 미군 증원 전력이 투입될 수 있다는 점은 또 다른 변수입니다. 전문가들은 한국군 주도 미래연합사가 출범하더라도 미군 증원과 전력 전개, 연합작전 경험은 별도로 검증돼야 한다고 지적합니다.
벡톨 교수는 한국군이 우수한 기술력을 갖췄지만, 실제 전쟁에서 대규모 전력의 통합 지휘를 어떻게 수행할지는 별개의 문제라고 말했습니다. 특히 미 본토와 일본, 괌 등에서 전개되는 미군 전력을 어떤 지휘구조와 절차로 통합할지가 관건이라는 설명입니다.
그는 지상군 지휘는 한국군 장성이 맡는 것이 당연해 보일 수 있지만, 미군 증원과 전력 전개는 미군이 오랫동안 전문성을 축적해 온 영역이라고 강조했습니다.
[브루스 벡톨 / 앤젤로주립대 교수]
“Where will the American general fall in under that guy as we're transitioning forces from the United States, from Japan, from Guam… because that's something our forces are expert at, but not ROK forces, so there will have to be planned for very carefully…”
벡톨 교수는 전작권 전환 시점도 양국 훈련과 평가에서 실제 역량이 어떻게 검증되는지에 따라 판단해야 한다고 강조했습니다. 전환이 현실적 역량 평가에 따른 것인지, 아니면 “무슨 일이 있어도 진행되는 시간표” 위에 있는지가 우려 사항이라는 지적입니다.
[브루스 벡톨 / 앤젤로주립대 교수]
“The United States government and the ROK government need to base their judgments on when OPCON transfer should occur based on how well those capabilities are evaluated during those exercises… Is it happening realistically, or are we on a timeline that's going to occur no matter what? That's my concern.”
미국 내 인식과 동맹 지지의 변수
전작권 전환이 한국에서는 한국군 주도성 확대의 상징으로 받아들여질 수 있지만, 미국 내에서는 다른 정치적 신호로 읽힐 수 있다는 우려도 나옵니다. 전환이 한국의 군사적 자율성 확대나 미군 역할 축소로 비칠 경우, 미국 내 동맹 지지에 영향을 줄 수 있다는 지적입니다.
마이클 오핸론 브루킹스연구소 외교정책 선임연구원은 VOA에 전작권 전환에 반대한다고 밝혔습니다. 그는 한국군을 “세계 5위권 안에 드는 뛰어난 군대”로 평가하면서도, 한국은 이미 한미연합사에 대한 정치적 통제를 미국과 공유하고 있고, 실무와 전투 차원에서 전 세계 미국의 어떤 동맹보다도 긴밀하게 통합돼 있다고 설명했습니다.
[마이클 오핸론 / 브루킹스연구소 외교정책 선임연구원]
“While South Korea’s military is outstanding—among the five best in the world in my view—the ROK already has shared political control of CFC with the United States, and already has the mostly closely integrated alliance relationship at the working and fighting level of any American alliance in the world.”
오핸론 연구원은 미국이 한국보다 10배 이상 큰 국방예산과 세계적 책임, 핵무기를 가진 초강대국인 만큼, 한반도 유사시에도 동맹의 “선임 파트너(Senior Partner)”로 인식돼야 한다고 말했습니다.
[마이클 오핸론 / 브루킹스연구소 외교정책 선임연구원]
“It is the United States that is the superpower, however, with a defense budget more than 10 times that of the ROK’s and global responsibilities and a nuclear arsenal. It therefore should be seen as the senior partner in the alliance, even for contingencies involving the Korean peninsula.”
오핸론 연구원은 특히 전작권 전환이 한국이 군사적 자율성으로 이동하고 있다는 인상을 줄 경우 미국 내 동맹 지지를 약화시킬 수 있다고 우려했습니다.
[마이클 오핸론 / 브루킹스연구소 외교정책 선임연구원]
“I further fear that OPCON transition could weaken support for the alliance in the United States by giving the impression that South Korea is moving towards military autonomy.”
벡톨 교수도 전작권 전환이 미국 내에서 오해로 이어질 수 있다고 우려했습니다. 미국 정책결정자 상당수가 한반도 전문가가 아닌 상황에서 한미연합사를 한국군 장성이 지휘하게 되면, “그렇다면 왜 미국이 필요한가”라는 회의론이 생길 수 있다는 것입니다.
[브루스 벡톨 / 앤젤로주립대 교수]
“The dangerous misperception that can occur is the United States and South Korea agree… Combined Forces Command is now going to be commanded by a ROK general. Well, what do they need us for?”
그는 그런 오해가 주한미군 감축이나 철수 논리와 결합될 경우 북한에 위험한 신호를 줄 수 있다고 말했습니다. 북한이 미군 전력과 증원군이 더 이상 오지 않는다고 판단하면 도발 계산에 영향을 줄 수 있다는 설명입니다.
[브루스 벡톨 / 앤젤로주립대 교수]
“If that means we start pulling forces off the peninsula… then that means yes, we are definitely giving them the perception that we don't have as strong a commitment as we did before.”
전환 이후 달라질 북한의 계산
다만 모든 전문가가 전작권 전환 자체가 곧바로 억제를 약화한다고 보지는 않습니다. 클린트 워크 연구원은 전작권 전환 자체가 억제를 줄이거나 약화한다고 보지는 않는다며, 문제는 “그것이 주한미군의 대폭 감축이나 상호방위조약 지속성에 대한 의문과 결합될 경우”라고 선을 그었습니다.
[클린트 워크 / 미 국방대 국가전략연구소 연구원]
“I don't necessarily see OPCON transition per se reducing deterrence or lessening deterrence in and of itself. If it were coupled with a significant reduction in the US force presence and questions about the mutual defense treaty being sustained, that would be a different story…”
워크 연구원은 전작권 전환 이후에도 상호방위조약과 미군의 주둔이라는 미국 공약의 구체적 요소는 유지될 수 있다고 내다봤습니다.
[클린트 워크 / 미 국방대 국가전략연구소 연구원]
“There'll still be a mutual defense treaty, so those very concrete aspects of the US commitment will still be there.”
그는 전작권 전환이 북한과 한국의 계산에 모두 새로운 변수가 될 수 있다고 봤습니다. 북한은 그동안 미국이 “출구를 마련하고 상황을 낮출 방법을 찾을 것”이라고 보고 위기를 조성했을 수 있지만, 전환 이후 한국이 더 독자적으로 대응할 수 있다고 판단하면 계산이 복잡해질 수 있다는 설명입니다. 한국도 미국의 반응과 공약의 성격을 더 불확실하게 느낄 경우 위기 대응을 더 신중히 고려할 수 있다고 말했습니다.
[클린트 워크 / 미 국방대 국가전략연구소 연구원]
“Historically they may have actually seen the so-called control rod logic at work… knowing that at the end of the day, the US will find a way to help provide off ramps and tamp things down…I think also it does incentivize South Korea to think more about the consequences of how it might respond with robust counter provocation measures if it's a little more unsure about the nature of the US response, and then the nature of the US commitment.”
전작권 전환 자체보다, 그것이 어떤 구조와 조건, 미군 주둔과 확장억제의 신뢰성 속에서 이뤄지느냐가 억제 효과를 좌우할 수 있음을 시사합니다.
동맹 관리의 정치적 함정
패트릭 크로닌 석좌는 미한동맹의 미래 지휘구조 논의가 양국 모두에서 정치적 민감성을 건드릴 수 있다고 진단했습니다. 그는 동맹 관리에는 언제나 “정치적 함정”이 따른다며, 지도자들이 무엇을 왜 하는지, 또 그런 변화가 핵심 국익에 어떤 영향을 미치는지 적극적으로 설명해야 한다고 말했습니다.
[패트릭 크로닌 / 허드슨연구소 아시아태평양 안보석좌]
“Alliance management is always fraught with political pitfalls… Leaders need to anticipate such concern and actively seek to explain what they are doing, why they are doing it, and how the changes affect vital national interests.”
크로닌 석좌는 선진 군사력을 보유한 두 국가 사이의 동맹에서는 전쟁에 말려드는 ‘연루’와 동맹국으로부터 버려지는 ‘방기’에 대한 두려움이 양측 모두에 작용한다고 분석했습니다. 위기 현장의 정치 지도자들은 결국 자국에 무엇이 최선인지 판단할 권한을 갖고 있으며, 어떤 문서나 조직 구조도 그 현실을 없앨 수는 없다는 설명입니다.
[패트릭 크로닌 / 허드슨연구소 아시아태평양 안보석좌]
“The twin fears of entrapment and abandonment affect both allies, especially in a day when the alliance is between two advanced militaries. Political leaders on the spot in a crisis always have agency to determine what is best for their nation, and no piece of paper or organizational construct is going to alter that fundamental reality.”
그러나 크로닌 석좌는 억제를 뒷받침하고 공동 이익을 방어할 준비가 된 “강력한 메커니즘”은 매우 중요하다고 강조했습니다.
[패트릭 크로닌 / 허드슨연구소 아시아태평양 안보석좌]
“But a strong mechanism that buttresses deterrence and is prepared to defend shared interests is invaluable.”
전작권 전환은 한국군 지휘권의 상징성이나 전환 시점만으로 설명되기 어렵습니다. 북한의 핵·미사일 능력이 고도화되는 상황에서는 전환 이후에도 미국 핵전력과 한국 재래식 전력, 미군 증원, 유엔군사령부와 주한미군사령부의 역할이 얼마나 통합적으로 작동할지가 핵심 변수로 남습니다.
워싱턴의 전문가들은 한국군 주도 미래연합사가 실제 위기와 전쟁 상황에서 북한의 재래식·핵 위협을 억제하고, 미국의 확장억제와 증원 전력을 안정적으로 연결할 수 있는지가 전작권 전환 논의의 본질이라고 보고 있습니다.
VOA 뉴스
Forum