진행자) 미국 정치 제도와 문화를 소개하는 미국 정치 ABC 시간입니다. 김정우 기자 나와 있습니다. 안녕하십니까?
기자) 네. 안녕하십니까?
진행자) 오늘 어떤 주제를 얘기해 볼까요?
기자) 네. 오늘부터 미국 연방헌법을 떠받치는 기본원리를 하나씩 살펴보겠습니다. 첫 번째는 ‘국민주권(Popular Sovereignty)’입니다. 한마디로 국가 권력의 궁극적인 주인은 국민이라는 원칙인데요. 미국 헌법이 왜 ‘우리 국민은’, 곧 ‘We the People’이라는 말로 시작하는지 이해하는 열쇠이기도 합니다.
진행자) 국민이 나라의 주인이라는 말은 익숙한데요. 헌법에서 국민주권은 정확히 무엇을 뜻합니까?
기자) 네. 정부가 정당하게 행사하는 권력은 왕이나 대통령 개인의 소유물이 아니라 국민에게서 나온다는 뜻입니다. 국민은 헌법을 통해 정부를 만들고, 대통령과 의회, 법원에 각각 권한을 부여합니다. 따라서 대통령이 선거에서 승리했다고 해서 마음대로 통치할 수 있는 것은 아닙니다. 국민이 정한 헌법과 법률에 따라 권력을 행사해야 합니다.
진행자) 그렇다면 미국은 처음부터 이런 생각을 갖고 출발했습니까?
기자) 그 배경을 이해하려면 독립 이전으로 돌아가야 합니다. 북아메리카의 영국 식민지 주민들은 영국 국왕의 통치를 받았고, 자신들이 의원을 선출하지 않은 영국 의회가 세금을 부과하는 데 강하게 반발했습니다. ‘대표 없는 과세는 없다(No taxation without representation)’는 구호는 통치받는 사람의 동의와 정치적 대표가 왜 중요한지 보여줍니다.
진행자) 독립혁명이 단순히 영국에서 떨어져 나오려는 운동만은 아니었다는 말이군요?
기자) 그렇습니다. 누가 통치할 정당한 권리를 갖는가 하는 문제도 핵심이었습니다. 1776년 독립선언문은 모든 사람이 평등하게 창조됐고 생명과 자유, 행복추구의 권리를 가진다고 선언했습니다. 그리고 정부의 정당한 권력은 ‘통치받는 사람들의 동의’에서 나온다고 명시했습니다. 이는 군주의 혈통이나 세습 권력이 아니라 국민의 동의가 통치의 근거라는 주장입니다.
진행자) 이런 사상은 어디에서 비롯됐습니까?
기자) 영국 철학자 존 로크(John Locke)의 자연권과 사회계약 사상이 중요한 배경으로 꼽힙니다. 로크는 정부가 사람들의 권리를 보호하기 위해 존재하며, 통치 권력에는 국민의 동의가 필요하다고 봤습니다. 다만 미국의 건국사상은 로크 한 사람에게서만 나온 것이 아닙니다. 영국의 입헌 전통과 식민지의 자치 경험, 공화주의 사상도 함께 영향을 주었습니다.
진행자) 독립선언문과 연방헌법은 어떤 차이가 있습니까?
기자) 독립선언문이 왜 기존 통치에서 벗어나 새 정부를 세우는 것이 정당한지를 설명했다면, 1787년 작성된 연방헌법은 그 정부가 어떤 구조로 권력을 행사할지를 정했습니다. 국민주권이라는 정치적 원리를 실제 국가제도로 옮긴 셈입니다. 독립선언문 자체가 오늘날 연방정부의 권한을 규정하는 헌법 조문은 아니라는 점도 구별해야 합니다.
진행자) 미국 헌법의 첫머리에 나오는 ‘We the People’은 왜 그렇게 중요합니까?
기자) 헌법 전문은 ‘우리 미합중국 국민은(We the People of the United States)’이라는 말로 시작합니다. 헌법을 만드는 주체를 국왕이나 대통령이 아니라 국민으로 제시한 것입니다. 전문에는 보다 완전한 연방, 정의, 국내의 평온, 공동 방위, 일반 복지, 자유의 축복 같은 헌법 제정의 목적도 열거돼 있습니다. 짧은 문장이지만 새 정부의 권위가 어디에서 나오는지 상징적으로 드러냅니다.
진행자) 원래부터 이런 문구였습니까?
기자) 아닙니다. 헌법제정회의에서 검토된 초기 초안은 여러 주의 이름을 열거하며 시작했습니다. 하지만 최종 문안은 ‘우리 미합중국 국민은’으로 바뀌었는데요. 문체위원회(Committee of Style)에서 활동한 구버너 모리스(Gouverneur Morris)가 최종 문안 작성에 중요한 역할을 했습니다.
진행자) 그렇다면 헌법 전문 자체도 법률처럼 강제력을 갖습니까?
기자) 미국 대법원의 해석에 따르면 헌법 전문은 헌법의 목적을 설명하는 중요한 자료이지만, 그 자체가 연방정부에 별도의 권한을 주거나 개인에게 독립적인 소송상 권리를 만들어 주지는 않습니다. 국민주권의 상징적 선언과 구체적인 법적 권한을 구별해야 한다는 이야기입니다.
진행자) 그런데 국민이 주권자라면 모든 중요한 문제를 국민투표로 결정해야 하는 것 아닐까요?
기자) 반드시 그렇지는 않습니다. 미국은 국민이 대표를 선출해 국정을 운영하는 공화정 체제입니다. 연방 하원의원은 유권자가 직접 선출하고, 상원의원도 1913년 수정헌법 제17조 시행 이후 주민이 직접 선출합니다. 대통령은 전국 단일 직접선거가 아니라 주별 선거 결과와 선거인단을 통해 선출됩니다. 즉 국민주권은 미국에서 대표제와 연방주의라는 제도를 통해 구현됩니다.
진행자) 그렇다면 대통령 선거에서 전국 득표수가 더 많은 후보가 패배할 수도 있습니까?
기자) 그렇습니다. 대통령 선거의 당락은 전국 총득표가 아니라 각 주와 워싱턴 D.C.의 선거인단 표로 결정됩니다. 실제로 2000년과 2016년 선거 등에서 전국 일반투표 최다 득표자가 대통령이 되지 못했습니다. 이는 국민주권의 원칙이 미국의 연방적 선거구조 속에서 작동한다는 점을 보여주는데요. 이 제도가 국민의 의사를 얼마나 잘 반영하는지를 두고는 지금도 논쟁이 이어집니다.
진행자) 그런데 미국 건국 당시에는 모든 사람이 동등하게 정치에 참여한 것이 아니었지요?
기자) 맞습니다. ‘우리 국민’이라는 이상과 현실 사이에는 큰 간격이 있었습니다. 노예제가 존재했고 여성의 투표권은 대부분 제한됐으며, 인종과 재산 등 여러 기준에 따라 참정권이 배제되거나 제한됐습니다. 당시 연방헌법은 오늘날과 같은 보통선거권을 보장하지 않았고, 연방 하원의 선거인 자격도 주별 규정과 연결돼 있었습니다.
진행자) 그 격차는 어떻게 좁혀졌습니까?
기자) 남북전쟁 이후 수정헌법 제15조는 인종 등을 이유로 투표권을 부정하지 못하도록 했고, 1920년 수정헌법 제19조는 성별을 이유로 한 투표권 제한을 금지했습니다. 1964년 제24조는 연방 선거의 인두세를 금지했고, 1971년 제26조는 투표 연령을 만 18세 이상으로 하향했습니다. 또 1965년 투표권법도 인종차별적 선거 장벽을 해소하는 중요한 계기가 됐습니다.
진행자) 이렇게 보면 국민주권은 한 번 선언했다고 완성되는 원리는 아니군요?
기자) 그렇습니다. 헌법의 문구는 1787년에 마련됐지만, 누가 실질적으로 정치에 참여할 수 있는지는 오랜 갈등과 헌법 개정, 입법, 사회운동을 통해 달라졌습니다. 오늘날에도 투표 접근성이나 선거구 획정, 선거제도에 관한 논쟁은 국민의 의사가 어떻게 대표되는지와 맞닿아 있습니다. 다만 특정 정책에 대한 찬반과 국민주권의 헌법적 의미는 구별해서 살펴볼 필요가 있습니다.
진행자) 국민이 정부 정책에 반대하며 시위하거나 청원하는 것도 국민주권과 관련이 있습니까?
기자) 물론입니다. 국민주권이 선거일에만 나타나는 것은 아닙니다. 수정헌법 제1조는 표현과 언론의 자유, 평화로운 집회의 권리, 정부에 청원할 권리를 보호합니다. 시민들은 이런 권리를 행사하며 공직자를 비판하고 정책 변경을 요구할 수 있습니다. 다만 구체적인 권리의 범위와 제한은 헌법과 판례에 따라 판단됩니다.
진행자) 네. 오늘은 연방헌법의 기본 원리 가운데 국민주권에 관해 알아봤습니다. 지금까지 김정우 기자였습니다.