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반기문 체제의 유엔 - 험난한 개혁과제 가로놓여 (Eng)


한국의 반기문 전 외교통상부 장관이 지난 1월 제 8대 유엔 사무총장에 취임했습니다. 반기문 사무총장은 지난 수 년 간 여러 추문으로 얼룩졌지만, 점차 상호의존성이 높아 가는 세계에서 필요불가결한 기구로 인식되고 있는 유엔의 살림살이를 총괄하게 됐습니다. 반기문 총장 시대를 맞아, 유엔 기구를 점검하고 반 총장의 지도력을 살펴봅니다.

반기문 신임 유엔 사무총장은 취임사에서 유엔의 변화, 즉 개혁을 약속했습니다. 그의 전임자인 코피 아난 사무총장 시절에 비판자들은 유엔이 비효율적이고 비능률적이며, 어떤 경우에는 부패했다고 비난했습니다.

반기문 사무총장은 취임사에서 유엔의 이같은 이미지를 바꿔놓겠다고 다짐했습니다. 자신은 고도의 윤리적인 기준을 정립할 것이라며, 반기문 총장은 유엔의 좋은 이름은 유엔의 가장 가치 있는 자산의 하나지만, 동시에 가장 취약한 부분이기도 하다고 지적했습니다.

유엔의 이미지가 아난 총장 시절에 실추된 반면, 그 영향과 파장은 크게 확장됐습니다. 유엔은 아난 총장의 10년 임기 말에 재난구호와 함께 평화유지 임무에서 주도적인 역할을 요구받았습니다.

더욱이 사람들에게 호감을 주고 정력적인 아난 총장은 유엔의 위상을 제고시켰습니다. 아난 총장은 국제분쟁을 조정하고, 세계적인 규범을 만들면서 마치 세계 외교관들의 수장처럼 비쳐지기도 했습니다.

하지만 반기문 총장은 수락연설에서 이와는 다른 접근방법을 보여주었습니다. 일부 외교관들이 아난 총장에게서 잽싸게 치는 잽을 보았다면, 반기문 총장은 약속은 적게 하면서 공격을 더 많이 하는 스타일입니다.

반 총장은 말은 아껴야 하지만, 행동에서는 그럴 수 없다면서 유엔의 진정한 성공의 척도는 얼마나 많이 약속하느냐가 아니라, 가장 필요한 것을 얼마나 해내느냐에 달려 있다고 말했습니다.

미국 뉴욕의 컬럼비아대학 교수이며 유엔 전문가인 에드워드 럭 씨는 반기문 총장의 취임사 연설문을 도와주었습니다. 럭 교수는 반기문 총장이 전임자인 아난 총장보다 더 낮은 자세를 취할 결의로 있다고 말했습니다.

럭 교수는 코피 아난 총장은 재임 중 규범들을 만들고, 유엔을 새로운 자리에 올려놓았으며, 유엔의 원칙에 따라 많은 발전을 이룬 중요한 시대를 지나왔지만, 유엔은 이제 여러 가지 면에서 스스로를 입증해 보여야 한다면서 바로 이것이 앞으로 반기문 총장이 풀어야 할 과제인 것으로 생각한다고 지적했습니다.

미 외교협회의 노련한 유엔 전문가인 리 파인스타인 씨는 반기문 총장의 스타일은 규범을 만드는 사람이나 중재자의 성격보다는 관리자의 성격이 강하다고 말했습니다.

파인스타인 씨는 반기문 총장은 유엔 사무총장에 어울리는 재질을 갖고 있다면서, 강한 사람들을 당황하게 만들지 않고 한쪽이나 다른 쪽의 기분을 상하게 하는 공개발언을 삼가하면서 조정자로서의 자세를 취한다는 점에서 전통적인 유엔 사무총장의 성격을 갖추고 있다고 말했습니다.

반기문 총장은 그러나 일단 논쟁이 시작되면 물러서지 않는 일면도 갖고 있습니다. 그의 첫번째 목표는 시대에 뒤떨어진 유엔의 관료체제였습니다.

반기문 총장은 취임하자마자 모든 고위 관계자들에게 사표를 제출할 것을 촉구했습니다. 그러고 나서 그는 유엔의 최대 부서인 평화유지 활동 기구를 개편하는 계획을 총회에 제출했습니다. 반기문 총장은 그의 개편 계획이 승인을 받을 때까지 고위 관계자들에 대한 재임명을 보류하겠다고 밝혔습니다.

이에 따라 반기문 총장은 유엔 총회 회원국들의 대다수를 차지하는 빈곤국들과 유엔 예산의 대부분을 부담하고있는 부유국들 간의 뜨거운 논쟁의 한복판에 서게 됐습니다.

부유국들은 유엔의 관료체제 개혁을 반기문 총장의 능력을 가늠할 수 있는 시험대로 보고 있습니다. 미국의 알레한드로 월프 유엔주재 대리대사는 이 점을 분명히 밝혔습니다.

월프 대리대사는 유엔 사무국을 탄력성 있는 조직으로 바꾸는 것은 반기문 총장의 책임이며, 이 개혁이 잘 되면 조직의 효율성과 투명성이 높아질 것이라고 말했습니다. 월프 대리대사는 또 유엔은 반기문 총장에게 이런 책임을 맡겼기 때문에 그가 필요한 변화와 이를 위해 필수적이라고 생각하는 개혁을 수행할 수 있도록 권한을 부여해 주어야 할 것이며, 이에 따른 결과를 갖고 그를 판단해야 할 것이라고 말했습니다.

그러나 반기문 총장의 유엔개편 계획은 개발도상국 대사들의 분노를 샀습니다. 이들은 이 계획이 유엔의 정책결정에 별로 영향력도 없는 개발도상국들을 완전히 배제시키려는 것이라고 생각하고 있습니다. 이들은 여러 차례 회의를 갖고 이 계획과 관련한 의사진행을 무기한 연기시키겠다고 위협했습니다.

이스라엘의 댄 길러만 유엔대사는 개발도상국들의 이같은 움직임을 반기문 신임총장에 대한 사실점검이라고 말했습니다. 길러만 대사는 유엔개혁은 많은 협상과 타협이 필요하며, 모든 나라들의 입장과 견해가 다르기 때문에 한 나라의 제안은 전체적으로 다를 수밖에 없다고 말했습니다. 그는 또 자신이 존경하는 반기문 총장이 열심히 준비하고는 있지만 그는 현 시점에서 유엔의 개혁을 이뤄낸다는 것이 매우 어렵다는 것을 깨닫게 될 것이라고 밝혔습니다.

컬럼비아대학의 에드워드 럭 교수는 유엔의 개혁에서 일부 성공을 이룬다면 거대한 유엔 관료체제는 지금까지 항상 그랬던 것처럼 이것을 보고 행동할 것이라고 말했습니다.

럭 교수는 유엔은 초대형 유조선과 같아서 어느 정도 방향을 바꿔놓을 수 있을지 모르지만 변하려면 시간이 걸린다면서, 유엔이 앞으로 2~3년 안에 지금과 전혀 다른 모습으로 탈바꿈할 수는 없을 것으로 생각한다고 말했습니다.

럭 교수와 다른 관측자들은 ‘신중함’이 반기문 유엔 총장 시대의 표어가 될 공산이 크다는 데 동의하고 있습니다.

여러 면에서 나타나는 개혁에 대한 완강한 반대와 수단의 다르푸르와 북한과 같은 복잡한 국제분쟁을 감안할 때, 개혁은 하더라도 아주 느리고 점진적으로 이뤄질 것으로 보입니다.

반기문 총장의 첫 시도는 별다른 반응을 불러오지는 못했습니다. 유엔은 불가결한 기구이지만, 또한 이것은 현대화와 개혁 노력에 점점 둔감해져 가고 있음이 드러나고 있습니다.

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Ban Ki-moon of South Korea last month became the eighth secretary-general of the United Nations. Mr. Ban commands an organization that has suffered through several scandals over the past few years, but one that is widely seen as indispensable in an increasingly interdependent world.

Ban Ki-moon came to the United Nations promising change; in a word, reform. Under his predecessor Kofi Annan, critics charged the world body was ineffective, inefficient and, in some cases, corrupt.

In his inaugural address, Mr. Ban pledged to reverse that image. "I will seek to set the highest ethical standard. The good name of the United Nations is one of its most valuable assets, but also one of its most vulnerable," said Mr. Ban.

Peacekeeping and Disaster Relief

If the organization's image suffered during the Annan era, its influence and reach expanded significantly. By the end of Mr. Annan's 10-year term, the world body had claimed the lead role in peacekeeping, as well as disaster relief.

Moreover, the likable and energetic Mr. Annan raised the profile of the office. He was seen as a kind of a world diplomat-in-chief, mediating international disputes and building global norms.

In his acceptance speech, Mr. Ban signaled a different approach. In what some diplomats saw as a jab at Mr. Annan, the new U.N. chief pledged to promise less and deliver more. "We should be more modest in our words, but not in our performance. The true measure of success for the U.N. is not how much we promise, but how much we deliver for those who need us most," said Mr. Ban.

Columbia University professor and U.N. expert Edward Luck helped Mr. Ban write that speech. Luck says Mr. Ban is determined to keep a lower profile than his predecessor. "We have gone through a major period of building of norms, of putting the U.N. into new areas, a lot of conceptual advances in terms of the U.N. doctrine under Kofi Annan. But now the organization in many ways has to prove itself and I think that falls to Ban Ki-moon," says Luck.

Lee Feinstein is a veteran U.N. watcher at New York's privately funded Council on Foreign Relations. He says Mr. Ban style is to be less of a norm-builder and mediator and more of a manager.

"He has got certain skills that are probably very good for a secretary-general. And in some ways he's more in the mold of a traditional secretary-general, in the sense that he's unlikely to make public statements that will give offense to one party or another and much more of a conciliator, although not to be confused with somebody who's not strong," says Feinstein.

Cleaning House

Though he may be a conciliator, Mr. Ban has not shied away from controversy. His first target was the antiquated U.N. bureaucracy. Moving quickly, he called on all top managers to submit their resignations. Then, he submitted to the General Assembly a plan to restructure the U.N.'s largest department -- Peacekeeping. He said he would hold off reappointing senior bureaucrats until his restructuring plan was approved.

That places him square in the middle of a simmering feud that pits wealthy countries that pay most of the U.N.'s bills against poorer countries that make up a majority of the Assembly. Wealthy countries see Mr. Ban's ability to carry out bureaucratic reforms as a test of his effectiveness.

Acting U.S. Ambassador to the U.N. Alejandro Wolff made that point clear. "It is his responsibility to deliver a secretariat that's responsive. Does its work well, that is efficient, that is transparent. We hold him accountable for that. Therefore, we ought to give him the authority to do the necessary changes, implement the necessary restructuring that he believes is essential for him to do that. And we will judge him by results," says Wolff.

But the restructuring plan angered many ambassadors from developing countries, who see reforms as an attempt to take away what little power they have to shape U.N. policies. They threatened to delay the plan indefinitely, using a strategy known as "death by a thousand meetings."

Israel's U.N. Ambassador Dan Gillerman called the developing world's reaction a "reality check" for the new secretary-general. "To make any change at the U.N. is something which involves a lot of negotiation, a lot of compromise, and whatever proposal you bring will look totally different after everybody has had a go at it, and had their input into it," says Gillerman. "But I'm saying it just shows you Ban Ki-moon, for whom I have a lot of respect and who obviously prepared this with diligence, is probably learning right now that changing anything here is very difficult."

Columbia University's Edward Luck says even if Mr. Ban achieves some success in pushing through reforms, the vast U.N. bureaucracy is likely to look and act much the same as it always has. "The U.N. is like that proverbial supertanker. You only change course by degrees. It takes quite a while to really turn the place around. I wouldn't expect two, three years from now this U.N. is going to look too different from the one we're looking at now," says Luck.

An Era of Caution

Luck and other observers agree that "caution" is likely to be the watchword of the Ban Ki-moon era at the U.N. Given the entrenched opposition to reform in many quarters and the complexity of global trouble spots such as Darfur and North Korea, change, if and when it comes, is likely to be slow and gradual.

Mr. Ban's initial push against the world body's political reality elicited little more than a shove back. The U.N. may be indispensable, but it is also proving itself to be impervious to the tugs of modernization and reform.

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